民主、普選、直選、公提的關係
民主,是主權是否在人民,人民是否能夠影響政治決定,例如牛津字典說 democracy 是 a system of government by the whole population,屬一種概念上的東西。正因為是一種概念,有些人就會說「沒有標準」、「要看實際情況」、「每個國家不同」來試圖蒙混那些懶得思考的人。但對政治學者來說,民主的確有些基本的具體表現,例如全民有參政權和投票權、選舉是公平公開進行、言論自由等基本人權受保障等等。
普選,嚴格定義只是全民有參政權和投票權,牛津字典上 universal suffrage 是 the right of almost all adults to vote in elections,並沒提及選舉須是公平公開、基本人權受保障。再對比上段的民主要求,普選只是民主的其中一個條件,有普選不一定是民主,雖然沒普選的就一定不民主。所以即使新加坡、伊朗,甚至蘇聯、北韓,從法律條文上看,都是全人有參政權和投票權,但因為選舉運作和人權狀況,鮮會有政治學者形容他們為民主。現在香港常講的「真假普選」,可說是源於這個問題。後面會再詳述「一人一票」跟「民主普選」的關係。
直選,即直接選舉,指被選者是由投票者所投的一票直接選出,與之相反的是間接選舉,指被選者是隔了一層地由中間人選出。維基上直接選舉是 voters directly cast ballots for the person, persons, or political party that they desire to see elected,而間接選舉是 voters elect a body which in turn elects the officeholder in question。直選和間選是針對選舉程序作分類,兩者均可以是普選和民主。
例如德國總理,是由德國下議員議員選出,而下議員議員由全體德國選民選出。那總理和議員之間,是直接選舉關係,議員和選民之間,是直接選舉關係,而總理和選民之間,則是間接選舉關係。雖然是間接選舉,因為中間隔了的那一層國會議員仍是由民主普選產生,一般政治學者會認為德國總理也算是民主普選產生。同樣的道理可以套用在英國首相上。英國首相由下議院多數派產生,下議院由民主普選產生,故英國首相是民主普選產生。
事實上,除了德國總理和英國首相,意大利總理、西班牙首相、荷蘭、比利時、盧森堡、丹麥、挪威、芬蘭、瑞典、奧地利、加拿大、澳洲、紐西蘭......等的政府領導人,都是由議會選出,甚至美國總統,嚴格來說也是由「選舉人團」選出,跟一般選民是間接選舉關係。只是無論議會還是選舉人團,都是由民主普選產生,故這一堆國家的領導人都可說是民主普選產生。
有些香港人會產生「直選才是民主」的想法,可能因為香港現時政制中,小圈子的行政長官和商界功能組別都是間接選舉 (選委會/公司票/團體票),只有立法會地區直選是全民選出。但其實只要中間人一層的選民基礎夠闊,也反映一般選民的意願,領導人由間接選舉產生,也可以是民主普選。
然後是公民提名。公民提名,就是參選者收集一定數量選民簽名就可以成為候選人的程序,相對政黨提名和議員提名等。有些國家甚至無明確提名程序。
公民提名也並非民主普選的必須條件。在英國和德國等首相/總理是由國會議員選出的地方,一般選民自然也不會直接提名首相/總理人選。(倒是如果首相/總理要參選國會議員,可能須經過公民提名。) 美國總統的報名程序則是50個州不盡相同,有些有公民提名,有些有其他提名方法。
法國總統是直選產生,由全法選民直接選出,但並無公民提名。有意參選法國總統者,需要收集500個民意代表的簽名 (國會議員、區議員、市長等),可是全法有提名權的民意代表有約4萬人,500個簽名只是1%左右,其實不難收集。連以政見偏激聞名的「勒龐」Le Pen 父女都可以每屆總統選舉都成功參選了。
所以,直選和公提,都並非民主普選的必須條件,甚至兩者都沒有而仍然是民主普選的國家,大有人在。同時有直選+公提,筆者對其選制有認識的地方中,只有台灣和南韓總統。奧地利、芬蘭、葡萄牙、冰島等的總統有直選+公提,但他們跟美國、台灣、南韓總統不同,並無實權,屬「虛位元首」。
香港所謂「普選方案」的問題,不是在於沒有公民提名所以不民主,或者因為有得投票所以是民主,而是在於提名委員會有讓中共操控和篩走異見政客的可能,而且也有將選民分為兩個等級之嫌 (有權和沒權選提委的兩種選民)。
深入理解「一人一票」
上面為了解構幾個詞彙之間的關係,只簡單提及「一人一票」,這裡再詳細講。普選是全民有參政權和投票權,香港常將之簡化為「一人一票」。但要做到民主普選,不只是照字面講的「一人一票」,每個選民都可以到票站投一票,還要「票值」都相等或相近。所謂票值,就是每張選票對選舉結果的影響力。例如早前筆者有篇短文說過美國、德國、日本等地的選舉都被評為違憲,就是基於票值不均的問題。
在日本,票值不均被稱為「一票の格差」,法院可以基於部份選區的選民人數差距太大,票值過於不均,判選區劃分違憲。根據維基紀錄,現時差距最大的是「東京1区」49.2萬人和「宮城5区」23.1萬人,差了2.13倍。理論上,「東京1区」的選民投票時有49萬分之1機會影響選舉結果,「宮城5区」的選民則只有23萬分之1,後者對選舉結果的影響力是前者的2.13倍,所以存在「一票の格差」。
同時,德國憲法法院亦認為政黨要有5%票才能進入議會的門檻,會令小黨無法進入議會,損害小黨支持者的票值,以及令政黨得票和議席不一致,有機會違憲。但政府指這是要考慮到太多小黨會對議會和政府運作造成負面影響,於是憲法法院未有撤去這個門檻。
可是對於歐洲議會選舉,憲法法院就認為沒有需要保留門檻,因為歐洲議會選舉並不影響德國國政,德國的議席只佔歐洲議會整體約一成,小黨進入了歐洲議會影響力也不大,所以判歐洲議會選舉不可設有門檻。結果上屆歐洲議會選舉德國選區,最低票當選者憑0.63%票 (實數則有18萬) 也能當選。
在意大利,其憲法法院亦認為選舉制度中,最高票的政黨不論得到多少票,都能自動獲得過半議席的部份,未能做到確保選民票值相等,因此下了違憲的指令。例如上屆選舉,現任總理「倫齊」 Matteo Renzi 的民主黨 PD 以25.4票取得47.3%議席,前總理「貝佬」 Silvio Berlusconi 的自民黨 PDL 有21.6%票卻只得15.7%議席。
現在香港立法會選舉,有些議席只有百幾個選民,有些議席則有幾萬個甚至幾十萬個選民,正正是票值不均或「一票の格差」。如果人人都可以去票站投票就叫「一人一票」和「真普選」,現在其實已經是人人都可以去票站投票選立法會議員啦,那豈不是立法會已經有「真普選」了?
左:哈薩克總統 Nursultan Nazarbayev 右:烏茲別克總統 Islam Karimov |
烏茲別克在3月29日剛舉行了總統選舉。自蘇聯解體、烏茲別克獨立 (1991) 後一直出任總統至今的「卡里莫夫」Islam Karimov,以90%票高票順利連任,投票率亦達90%。其他三個候選人現時都是政府官員,三人都對 Islam Karimov 讚不絕口,說他政績彪炳云云。西方傳媒和人權組織就批這三個候選人明顯是陪跑,烏茲別克民眾根本沒真正選擇,不論得票率和投票率再高,都掩飾不了這是場假選舉,烏茲別克的所謂民主是虛有其表 (façade) 的實況。
哈薩克亦將於4月26日舉行總統選舉。同樣自蘇聯解體、哈薩克獨立 (1991) 後一直出任總統至今的「納扎爾巴耶夫」Nursultan Nazarbayev,預料會再次以高票連任。上次的選舉中,他取下95%得票,投票率則達90%。其中一位另外的候選人承認自己是陪跑,還說自己也投了 Nazarbayev 一票。西方傳媒和人權組織的意見,大家都應該猜到了。
網上看到有外媒這樣總結即將舉行的哈薩克選舉:「Why Is Kazakhstan Even Having an Election? An early presidential election is being held next Sunday and we already know how it will turn out.」
如果香港政改通過獲得通過,到2017年,可能就會有外媒這樣說:「Why Is Hong Kong Even Having an Election? An election is being held and we already know how it will turn out.」
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