瑞士的多元背景
瑞士政制框架的重點，是政治理論中的所謂「共識形民主」Consensus democracy 或「協商式民主」Consociational democracy (勿跟早陣子香港流行講的「商討式民主」Deliberative democracy 混淆)，凡事都尋求在不同意見中找到平衡、爭取最多人的支持。瑞士政制如何鼓勵共識和協商，細節容後再談，先講一講產生這種政治文化的背景。
瑞士的歷史始於13世紀，當時歐洲仍然非常分裂，很多小國相互攻伐。在阿爾卑斯山上有幾個集落和城鎮決定結成聯盟，對外就同一陣線，對內則各自保持高度自治。後來鄰近的集落和城鎮感覺這個安排不錯，陸續加入。到16世紀，瑞士已經擴張至有16個「州」canton，今日的瑞士總共有26個州。由於這些州份是主動加入的，他們的存在先於瑞士這個國家的存在，他們的地位是平等和不容侵犯的，保有很大的自治權。今日的瑞士是個聯邦制國家，聯邦政府主要是負責外交和商貿，很多社會、醫療、教育政策是歸每個州自己管理。
這26個州的加入是源終實際需要，文化和民族考慮是其次，因此這些州份不盡是相同的文化和民族，瑞士社會非常多元。瑞士有4個官方語言：德文、法文、意大利文、還有一種全世界只有瑞士其中一個州的人會使用的「羅曼什語」Romansh (據瑞士人口普查有6萬人使用)。雖然德文人佔了瑞士人口六成、法文人佔兩成、意文人加羅曼什語人只有一成左右，但它們的地位是平起平坐，也要受到兼顧。
不同州份的實力也相差甚遠。人口最多的「蘇黎世州」Canton of Zürich 有超過一百萬人，最少的「內阿彭策爾州」Canton of Appenzell Innerrhoden 只有一萬多人。面積最大的「格勞賓登州」Canton of Graubünden 有七千平方公里，最小的「巴塞爾城州」Canton of Basel-Stadt 只有37平方公里，大概是半個香港島。
政制方面。瑞士的聯邦政府由「聯邦委員會」領導，有7個成員，組成須平衡不同政黨、地區、語系等的勢力。現屆委員會的7人就來自5個政黨，6個州，有德文人也有法文人。
聯邦委員會是由國會選出。由於瑞士國會選舉採用比例代表制，無一政黨能單獨取得過半議席，委員會必須在多個政黨尋求共識和合作下才能產生。例如其中一位現屆委員 Doris Leuthard，她所屬的基督民主黨 CVP 在國會246席中只有41席或17%，但她在委員會選舉中獲跨黨派的216位或88%議員推舉。
聯邦委員會的運作也具共識風格。委員會凡事都要由7個成員一起投票決定，最好是能達到共識。雖然委員會設有主席，但他並非「話事人」，只負責主持會議和充當委員會的對外代表。主席又規定每年要換人，由7名成員輪流擔任。由於聯邦委員會主席也身兼瑞士總統，瑞士每年都要換一次總統。瑞士總統只是該國的對外代表，不像美國總統那樣手握大權。
瑞士聯邦委員會這種由數個人平分政府最高權力的制度相當罕見，但充分體出共識/協商形民主的政治文化。
尋求共識變和稀泥？
換個角度，有人會說瑞士政府或議會很悶。因為好聽講是尋求共識，難聽講就是和稀泥，凡事都慢慢來，有爭議的事情會被拖住，不像美國英國那樣，有個明顯的強勢領導人、政黨輪替、選舉會帶來改變......沒有政黨輪替、選舉不會有變？不錯。在一般民主國家，選舉後有政黨輪替是常事，但在瑞士，政黨輪替可能是大半生人才能遇上一次的「一期一會」事件！
現時聯邦委員會由5個政黨組成，它們分別是瑞士人民黨 SVP、保守民主黨 BDP、社民黨 SPS、基督民主黨 CVP、自由黨 FDP，這5個政黨佔瑞士國會兩院246席中的208席，將近85%。5黨平分的局面始於2008年，當時其中一位委員 Eveline Widmer-Schlumpf 脫離原本所屬的 SVP 另組 BDP，破壞了之前用於計算委員會組成的「4黨魔法程式」(magic formula)。
在2008年之前，委員會由4個政黨組成，就是扣除 BDP 的 SVP、SPS、CVP、FDP，而委員會由這4個黨組成的局面，自1943年就基本上沒大變。也就是說，瑞士聯邦委員的組成在1943至2008年間幾乎是65年不變！如果你不夠長命，說不定到死都看不到委員會更換政黨。
為什麼會這樣？因為使用比例代表制，國會選舉就不會像單單制般有那麼多議席易手，某幾個政黨一定當選，然後選舉委員會成員時他們又「尋求共識」，實際效果就是聯邦委員會老是由那幾個政黨瓜分，而他們又佔國會大多數議席，反對黨的存在感也較為薄弱。
所以有瑞士人會覺得，在國會選舉投票好像沒甚麼用，因為政府永遠都是同一班人把持。上一次的2011年國會選舉就有超過一半選民沒投票，投票率只有48.5%，在西歐國家算非常低 (多數都有7成以上)，甚至低過香港的立法會選舉。瑞士國會選舉有超過一半人投票，對上一次已經是起碼30幾年前。
也許正因如此，才需要有直接民主，讓人民在有需要時親自發聲吧。
瑞士的直接民主
前面也提過，瑞士的制度始於中世紀，以一些集落和城鎮為中心組成。這些集落和城鎮由於人口小，人們可以以直接民主方式實行自治，不實行君主制。這個歷史背景延續至今，就變成公民大會、全民投票等制度。
「直接民主」direct democracy 指的是公民可以直接投票決定政事的制度，跟公民只選出代表、由代表們決定政事的「代議民主」representative democracy 相對。現今所有民主國家都是採納代議民主，主要由民選政府和議會處理政事，因為凡事都交付全民投票會很低效率。亦有些國家同時採納代議和直接民主，如美國、法國都是既選出總統和議會，亦有公投制度 (雖然不常用)。瑞士則是多數政事由聯邦委員會、議會、民選地方政府決定，但公民在集齊一定數目 (5至10萬) 的簽名後，可以提出將某議題交付全民投票決定。全民投票的結果是會凌駕聯邦委員會或議會，前者作出決定後，後者即使本來反對也一定要執行。例如今年通過的加強限制移民公投，雖然多個政黨和聯邦委員在公投前表示反對，但在公投通過後，政府都要執行。
一般認為直接民主在一些小國或社區較為適用，因為人數少，自然較容易聚集民眾公開辯論議題，人們亦會感覺政事較為「貼身」，不能說「交給其他人去做」、「政治跟我無關」、「我都影響不到甚麼」。瑞士是聯邦制，由多個州組成，地方政府和地方議題都很重要，社區小也就較容易建立起公民意識。加上自治的歷史和傳統，直接民主制度得以確立。
相關理論
換個角度，有人會說瑞士政府或議會很悶。因為好聽講是尋求共識，難聽講就是和稀泥，凡事都慢慢來，有爭議的事情會被拖住，不像美國英國那樣，有個明顯的強勢領導人、政黨輪替、選舉會帶來改變......沒有政黨輪替、選舉不會有變？不錯。在一般民主國家，選舉後有政黨輪替是常事，但在瑞士，政黨輪替可能是大半生人才能遇上一次的「一期一會」事件！
現時聯邦委員會由5個政黨組成，它們分別是瑞士人民黨 SVP、保守民主黨 BDP、社民黨 SPS、基督民主黨 CVP、自由黨 FDP，這5個政黨佔瑞士國會兩院246席中的208席，將近85%。5黨平分的局面始於2008年，當時其中一位委員 Eveline Widmer-Schlumpf 脫離原本所屬的 SVP 另組 BDP，破壞了之前用於計算委員會組成的「4黨魔法程式」(magic formula)。
在2008年之前，委員會由4個政黨組成，就是扣除 BDP 的 SVP、SPS、CVP、FDP，而委員會由這4個黨組成的局面，自1943年就基本上沒大變。也就是說，瑞士聯邦委員的組成在1943至2008年間幾乎是65年不變！如果你不夠長命，說不定到死都看不到委員會更換政黨。
為什麼會這樣？因為使用比例代表制，國會選舉就不會像單單制般有那麼多議席易手，某幾個政黨一定當選，然後選舉委員會成員時他們又「尋求共識」，實際效果就是聯邦委員會老是由那幾個政黨瓜分，而他們又佔國會大多數議席，反對黨的存在感也較為薄弱。
所以有瑞士人會覺得，在國會選舉投票好像沒甚麼用，因為政府永遠都是同一班人把持。上一次的2011年國會選舉就有超過一半選民沒投票，投票率只有48.5%，在西歐國家算非常低 (多數都有7成以上)，甚至低過香港的立法會選舉。瑞士國會選舉有超過一半人投票，對上一次已經是起碼30幾年前。
也許正因如此，才需要有直接民主，讓人民在有需要時親自發聲吧。
瑞士的直接民主
前面也提過，瑞士的制度始於中世紀，以一些集落和城鎮為中心組成。這些集落和城鎮由於人口小，人們可以以直接民主方式實行自治，不實行君主制。這個歷史背景延續至今，就變成公民大會、全民投票等制度。
「直接民主」direct democracy 指的是公民可以直接投票決定政事的制度，跟公民只選出代表、由代表們決定政事的「代議民主」representative democracy 相對。現今所有民主國家都是採納代議民主，主要由民選政府和議會處理政事，因為凡事都交付全民投票會很低效率。亦有些國家同時採納代議和直接民主，如美國、法國都是既選出總統和議會，亦有公投制度 (雖然不常用)。瑞士則是多數政事由聯邦委員會、議會、民選地方政府決定，但公民在集齊一定數目 (5至10萬) 的簽名後，可以提出將某議題交付全民投票決定。全民投票的結果是會凌駕聯邦委員會或議會，前者作出決定後，後者即使本來反對也一定要執行。例如今年通過的加強限制移民公投，雖然多個政黨和聯邦委員在公投前表示反對，但在公投通過後，政府都要執行。
一般認為直接民主在一些小國或社區較為適用，因為人數少，自然較容易聚集民眾公開辯論議題，人們亦會感覺政事較為「貼身」，不能說「交給其他人去做」、「政治跟我無關」、「我都影響不到甚麼」。瑞士是聯邦制，由多個州組成，地方政府和地方議題都很重要，社區小也就較容易建立起公民意識。加上自治的歷史和傳統，直接民主制度得以確立。
話雖如此，視乎議題，並非每次公投都會吸引到人去投。今年針對加強限制移民和最低工資的全國性公投，都有55%人投票，但2012年一次關於加強動物防疫的公投就只有27%。不過，55%人投票，已經是高過國會選舉了。
相關理論
雖然如此，亦有人會擔心直接民主會製造「多數人暴政」 tyranny of majority。因為跟政黨協商不同，公投很可能是拋出一條問題然後問人 yes or no，要人二選一，會忽略其他選擇，亦會分勝者和敗者，是 all-or-nothing 式對決。雖然落實多數人意願、少數服從多數是民主原則，但保障少數權益和自由，同樣對民主很重要。如果社會某一派人佔多數，經常以公投否決其他派別的意見，那就是派系獨裁、一黨專政、多數人暴政，會產生一個意見永遠被排除掉的「永遠的少數派」permanent minority。如何既實施到多數人意願，又容納到不同意見，的確是民主理論中一個重要課題。
雖然他不是在寫瑞士，但我們可以參考「美國憲法之父」James Madison 的講法。他同意直接民主是有潛在危險的，可能造成多數人暴政，但如果因此放棄民主原則或限制人民權利，就是像「因為空氣可以燃火而不要空氣」一般愚蠢、本末倒置。他認為關鍵在於小心設計政治制度，並提出兩個方向。
一個方向是不行直接民主，行代議民主，由專業人員處理政事，避免大眾因被激情蒙蔽，一時衝動下決定，同時又可以透過選舉授權並且監察民意代表們。
第二個方向是擴大國家面積。Madison 並不是指要攻略他國，而是指當時脫離英國獨立的13個殖民地，不應各自為政，應該一同組成美利堅合眾國 (Madison 的文章寫於美國獨立戰爭後)。他指出，面積越大，人口越多，社會越多元，就會存在更多意見和利益。意見紛紜，有人覺得很煩很亂很不和諧，Madison 卻說是好事，因為這樣就難有一派獨大，能避免多數人暴政：
"Extend the sphere, and you take in a greater variety of parties and interests; you make it less probable that a majority of the whole will have a common motive to invade the rights of other citizens; or if such a common motive exists, it will be more difficult for all who feel it to discover their own strength, and to act in unison with each other." (from Federalist #10)
看回瑞士，由於社會較多元，有不同地區、民族、政黨，難有一派獨大。我們又可以發現，直接和代議民主不一定是「有你冇我」。代議民主方面，政黨們會尋求共識，但當他們太和稀泥時，人民又可以透過直接民主逼政黨做實事。直接和代議民主原來可以是互補長短。
瑞士的政治制度和文化，確是非常獨特。
一個方向是不行直接民主，行代議民主，由專業人員處理政事，避免大眾因被激情蒙蔽，一時衝動下決定，同時又可以透過選舉授權並且監察民意代表們。
第二個方向是擴大國家面積。Madison 並不是指要攻略他國，而是指當時脫離英國獨立的13個殖民地，不應各自為政，應該一同組成美利堅合眾國 (Madison 的文章寫於美國獨立戰爭後)。他指出，面積越大，人口越多，社會越多元，就會存在更多意見和利益。意見紛紜，有人覺得很煩很亂很不和諧，Madison 卻說是好事，因為這樣就難有一派獨大，能避免多數人暴政：
"Extend the sphere, and you take in a greater variety of parties and interests; you make it less probable that a majority of the whole will have a common motive to invade the rights of other citizens; or if such a common motive exists, it will be more difficult for all who feel it to discover their own strength, and to act in unison with each other." (from Federalist #10)
看回瑞士，由於社會較多元，有不同地區、民族、政黨，難有一派獨大。我們又可以發現，直接和代議民主不一定是「有你冇我」。代議民主方面，政黨們會尋求共識，但當他們太和稀泥時，人民又可以透過直接民主逼政黨做實事。直接和代議民主原來可以是互補長短。
瑞士的政治制度和文化，確是非常獨特。
最後，雖然瑞士的總統甚至整個聯邦委員會，既非由公民一人一票直接選出，亦無公民提名，但選出委員會的國會是全民選出，因此委員會的產生辦法具有民意基礎。整體而言，瑞士的權力制衡機制也是極為嚴謹：政府內部不同黨派之間的制衡、中央和地方政府的制衡、代議民主跟直接民主的制衡......瑞士毫無疑問是個民主國家。
謝謝網主的介紹！ 瑞士真的是個很特別的國家。 工業設計/視覺設計 方面非常強大，大家都可感可見。 政制設計也好有匠心，很值得別國學習呢。 你文中最後提到的社會多元的好處，我今年有在一門課上聽老師用數學模型（基本上就是 combinatorial optimization 的問題） 解釋過。 講得不太通俗點，社會單一容易導致整個社會待優化的許多方面陷在 local optimal 裡面出不來，有可能會距離 global optimal 比較遠。。。。。。 這位老師 Scott E. Page 是密歇根大學的 political science 教授，專長研究 complex systems。 不久前買了他寫的幾本論述 diversity 的書，還沒有讀過，以後得閒一定會拜讀。 他講課好有趣， 包括網主在另外一篇中提到過的 path dependence 他也有用 urn model 來講解。
回覆刪除六月份有到瑞士中部的琉森湖遊玩。十分碰巧遊船路過一個叫做 Rütli 的小鎮。 1291 年 8 月 1 日，瑞士的最初 4 個 Canton 結盟就在那個小鎮。 鎮裡山坡上那塊具有歷史意義的草坪 （可能盟約就在那塊草坪上簽的？）保護得十分好，至今還是瑞士紀念國慶的勝地。 話說琉森湖雖然面積不是太大（瑞士第五大）， 但是形狀十分奇特，湖水碧藍， 兩岸又是青山逶迤，湖岸邊的諸多小鎮上流傳不少文人韻事，很值得去看看。 我有放了一些遊玩時拍的照片在這裡：
http://horizongermany.blogspot.com/2014/07/seelisberg-one-day-excursion.html