2017年4月12日

弱勢政府與政制

文章已在《am730》刊出
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林鄭月娥以低民望當選特首,不少評論認為她在政界實力不強 (或曰沒班底/沒朋友),又沒有民意支持,很大機會成為弱勢政府,香港更難有良好管治,希望中央反思今次選舉。但今次結果可能正是中央所樂見的。

今次選舉,京官多次強調特首必須是中央信任,而且這個信任較外界原先以為的更高,連曾任9年財政司司長的曾俊華都滿足不到。這大概源於中央將政制設定為所謂行政主導,控制特首等於掌握特區管治,特首選舉成為管治權之爭,不惜必要時不任命也要確保特首是聽話的。既然中央將緊抓管治權放在第一位,用良好管治來勸諫中央未必有用,中央可能覺得香港管治良好還是差劣只是次要。

為確保特首是聽話的,中央正正要讓一個沒有政治實力或曰權力基礎 (power base) 的人做特首,他必然要依靠中央,中央就不用擔心他不聽話。梁振英就是沒有權力基礎之人,所謂梁營和梁粉,不是由董建華借出,就是在建制派中地位不高的烏合之眾,於是梁振英凡事依靠中聯辦,西環治港之風日盛。

所以香港不可搞政黨政治,也要堅持所謂行政主導。如果像英國般特首由立法會多數黨選出,特首就要向政黨問責,有了中央以外的權力來源,政黨和立法院選舉的重要性亦大大提高,但操控立法會選舉比操控特首選委會難得多。中央為壓抑本地政黨,甚至在建制派之間也分而治之,硬將他們分拆做幾個黨,選舉時由西環配票,確保建制派議員也是聽話的。行政會議中具政黨背景者也屬少數,跟外國內閣大多數成員有政黨背景不同。故此具政黨支持又有一定民望的曾鈺成,即使根正苗紅,弟弟為共產黨犧牲過,也連參選都不准。

現在香港的政治制度,大框架是跟殖民地時差不多的 (彭定康政改後除外),因為中央希望能像英國那樣,欽點個首長就搞掂,即當香港是殖民地一般來管。但行政主導在當年行得通,不代表現在也會通。當中央提出港人治港高度自治,港人對民主自由的期望就高了,難以回復以往將一切掉給別人 (英國人) 處理的心態。何況當年立法局是港督坐鎮和委任的,現在不是,也增加了政府和立法會不同調的機會。

其實從英國人的角度看,應該會覺得所謂行政主導是行不通的,畢竟英國是由議會多數黨選出首相,深明政府和議會協調對施政的重要。很多英國前殖民地也是如此,愛爾蘭、加拿大、澳洲、紐西蘭、新加坡、馬來西亞、印度、巴基斯坦、南非、以色列......甚至仍然是殖民地的直布羅陀,都是議會選出行政首長。以色列是個有趣的例子,它起初採用議會選出總理,後來一度改為全民直選總理,最後卻取消全民直選恢復議會選出,皆因發現直選總理萬一跟國會多數黨派不同調會令施政更難。

美國是少數行政首長獨立於議會,即總統制,又是民主國家的英國前殖民地 (其他大多是獨裁國家),但這也不代表美國就是所謂行政主導。例如我們看到特朗普的移民命令被法院叫停,醫保法案又遭國會反對,總統受到另外兩權制衡。外人容易有美國總統很大權的印象,其實不然。事實上美國憲法之父麥迪遜就認為三權中立法權才是最大的,憲法第一章是講國會,第二章才講總統。

甚至乎中國在理論上也是議會制國家,上至國家主席和國務院總理,下至各省市的省長市長,都是由各級人民代表大會選出。中國也有政黨政治,共產黨和所謂民主黨派不就是政黨嗎?所以中央當然明白行政立法協調和政黨的重要性,但他就是不許香港這樣做,或者應該說,他不讓香港有西方的議會和多黨制,只能有中國特色的三權合作共產黨說了算。

有學者提出要改變政制,將香港變成「雙首長制」,即將特首代表香港和中央的兩重角色分割清楚,以後特首做好自治範圍內的事,一位中央特使則充當中港橋樑,可以改變香港管治。這並無不可,例如加拿大、澳紐、直布羅陀都是有一位總督代表英王主權,又同時有一位由當地議會選出、處理當地政務的總理或首相。印度則是雙重的雙首長制,在聯邦層面有總統和總理,在州份層面有總督和首席大臣,總督代表中央權力,首席大臣則是地方民選出來。但如果兩個職位的權責分割不清隨時會產生更多憲制問題。

某程度上現在香港已經是「雙首長」,正如一些人比喻說,西環就是市委書記,中環 (或金鐘) 只是市長。歸根究底,關鍵是中央治港的心態,到底是要越管越多還是簡政放權。政制是由此而生,甚至可以不改政制,單是叫西環管少些就行。英文有句說話 all politics is local 政治脫離不了本土,你要管治貼近實際情況接地氣,一定要當地事當地管,不能由一班離地、跟當地人平行時空、升遷不受當地管治效果影響的外地人員處理。但既然中央堅持緊抓,連曾俊華之流的溫和建制派都不肯受,又有甚麼好講呢?林鄭說要做這樣做那樣,但我相信西環會繼續治港,她很快會察覺輪不到她作主。

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