人人自危的比利時政治

上上星期，比利時國王「阿爾貝二世」(Albert II) 宣佈退位，由兒子「菲利普」(Philippe) 接任成為新的比利時國王。香港人一般應該只認識英國的王室吧？的確，比利時等歐洲小國 (雖然某程度上英國也不見得是大國...) 的王室在國際上並不高調，外界對他們的關注和認識亦不多，但在我個人來說，至少比利時的政治和歷史還蠻值得一看的。

今次讓位事件，外媒比較關注的是新國王能否保持國家統一，保住自己份工。近年比利時的政治越趨混亂，政府經常很快倒台，甚至很多時根本無法組成執政聯盟，變成「無政府」狀態，無論國王還是首相都人人自危。這主要源於比利時國內兩大勢力的對峙，要求國家一分為二的聲音越來越高漲。

比利時分裂危機的源頭

肯特 (Ghent) 舊城區

比利時的分裂，源於國內人民講兩種不同語言。北部的「法蘭德斯」(Flanders) 地區的人民講荷語，南部的「瓦隆」(Walloon) 地區人民則講法語。由於比利時行聯邦制，兩個地區有各自的政府，兩套語言、文化、經濟政策，兩地人民活在不同的世界，是另一種意義上的「一國兩制」。當然，除了語言之外還有其他分歧，好像北部人口較多、經濟實力較強、歷史文化資產也較優。北部的大城市如安特衛普 (Antwerp)、布魯日 (Bruges)、肯特 (Ghent) 等都是自中世紀就相當有名的富庶城邦，安特衛普現時仍是歐洲最大級的港口之一，布魯日則是著名旅遊城市。南部過往以工業為主，但因現在工業不吃香，經濟差過北部，人口也只有北部的一半左右。北部較南部強勢，要求跟南部分家的聲音亦較強。

南北分裂也令比利時政治環境變得額外複雜。一般國家的政治光譜，有所謂左右派之分。比利時也有左右之分，但同時還有法語和荷語之分。所以全國來計，總共有法語左派、法語右派、荷語左派、荷語右派4大派。南北兩地有兩個分開的政黨系統，而中央是四派亂鬥，因此比利時組成聯邦政府執政聯盟的難度也較一般國家高一倍。在上次2010年的大選之後，總共花了541天才組成新政府，破了世界紀錄。而且我們還要考慮一點，就是當時正值歐債危機，債息飆高的現象正開始從「歐豬」國蔓延到比利時 (比利時國債對GDP比率接近100%)，才逼到比利時政客趕緊組成新政府，盡快穩定市場信心。如果這場危機沒有殺到比利時，籌組新政府所需的時間可能更久。

讀者可能會問了，語言、歷史文化、經濟這些分別又不是現在才有，為什麼現在才鬧的這麼大？既然兩地不合，比利時這個國家一開始怎麼來的？怎麼不一開始就分做兩國？其實比利時的立國是立得頗為倉促的。

比利時成為統一國家的由來

布魯日 (Bruges) 的運河

比利時作為一個統一國家的時間，相比其他西歐國家為短。比利時、荷蘭、盧森堡，這個夾在法國和德國之間的地區，今日被稱為「比荷盧」(Benelux)，在中世紀則被稱為「低地國家」(Low countries)，由17個城市和領地組成，即所謂的「十七省」(17 provinces) ，並非一個統一的國家。

16世紀時，低地國家由信奉天主教的西班牙王室支配，但改信基督教的北部省份不滿王室的宗教政策，在1581年宣佈獨立。北部成功獨立後，成為了「荷蘭共和國」，南部沒有改宗的省份則沒有獨立。(其實國家的正名應該是「尼德蘭」Netherlands，荷蘭嚴格來說只是其中一個省份。Netherlands 為「低地」之意，法文也是叫荷蘭做 Pays-Bas 「低國」。)

時間又過了二百幾年，來到1815年，席捲歐洲的拿破崙被終極打敗，歐洲各國的邊界要重畫。低地國家南部省份被拼入荷蘭，低地國家全部成為荷蘭領土。(此時荷蘭已變為王國，國王由此前帶領獨立運動，一直擔任荷蘭省督的「奧倫治家」 House of Orange 出任。) 可是正如200年前兩地沒有合併一樣，這時候兩地仍有相當多的分歧，包括：

一、南部人不滿王室和高官都來自北部 (荷蘭)，政策和發展向北部傾斜
二、宗教分歧，南部以天主教為主，北部則信基督教
三、語言分歧，政府想推動荷語，激起南部法語系人民不滿

南部省份於是在1830年宣佈獨立，成為了新的國家比利時。荷蘭最初想奪回比利時，但後者得到英國和法國支持，最終還是成功獨立了。

可是來到今日，上面提到的幾個令比利時得以創立的的因素，都已經逐漸消失：

一、矛盾從荷蘭 vs 比利時，變成法蘭德斯 vs 瓦隆
二、天主教會的影響力不斷下降
三、以往法語的國際地位高，很多荷語系的人也會學法語，但今時今日荷語和法語系人民的分歧已經無法挽回
四、其他國家亦無動機去介入

仍能維持一個國家，一是靠王室，二是靠布魯塞爾爭議。先講王室。

一建國就是君主立憲的比利時

前面也提過，比利時這個國家以往是西班牙、奧地利、荷蘭等其他大國的附屬領地，在1830年才立國。那比利時這個王室是從哪裡冒出來的呢？

原來當年比利時獨立時，臨時國會向歐洲各地的王公貴族廣發英雄帖，邀請人擔任國王。最後國會選出了一位來自德國貴族「薩克森-科堡-哥達」家族 (House of Saxe-Coburg-Gotha) 的王子，成為了「利奧波德一世」(Leopold I)。(國王由選舉產生雖然少有，但在歷史上的確有過這個做法。) 利奧波德一世這回可真是要迎難而上，一來這是個全新的國家，還處於戰爭狀態 (荷蘭一開始仍想奪回比利時)，而且他是突然空降到比利時，需要想辦法拉近跟民眾的距離，以德服人。還好，他也安於擔任一個沒有實權，服從憲法的國王。

布魯塞爾 (Brussels) 市政廳及廣場

比利時跟英國等政制是慢慢演化的國家不同，一立國就是君主立憲國家，先有國家才有國王，因此主權在民的觀念很強。君主是「虛位元首」並無實權，實權由民選的國會及政府掌握，君主不可違背民意。君主的功用，就是履行一些儀式上的公務 (如在大型場合現身、在文件上簽字)，及在政局混亂時出現裝作能穩住局勢。

主權在民這一點，從國王的名銜中也可以看出。比利時元首的正名其實並非「比利時國王」(King of Belgium; 法文 Roi de Belgique)，而是「比利時人的國王」(King of the Belgians; 法文 Roi des Belges)，這有國王要向人民負責，國家並非國王個人所有的意味。在比利時，一位國王死後，新的國王並非立即自動就任，必須宣誓遵從憲法，才算正式就任。因此一個國王死後，至新國王正式宣誓就任之前，嚴格來說可能會出現一個短暫沒有國王的時間。

接下來看看利奧波德一世之後的比利時國王的遭遇。

殺人最多的歐洲君主

利奧波德一世在1865年逝世，其子「利奧波德二世」(Leopold II) 登基，但他並不安於現況。二世環看周圍其他歐洲國家，都在非洲和亞洲有著大片殖民地，只有比利時沒有，努力遊說民選政府也來搞個強國崛起計劃，可是政府以要先搞好經濟和民生問題為由拒絕了。不死心的二世，決定自己出資派人到當時仍未開發的非洲剛果河流域，美其名為探險、科研、傳教、傳播文明等等，實際為搶奪土地和資源。剛果河流域成為了二世的私人殖民地，不屬於比利時政府。

隨著越來越多外人到剛果經商和探險，二世在當地的殘酷統治終要曝光。他的手下將當地土人當成奴隸驅使，不斷榨取農產品和礦物等天然資源，效率低達不到 quota 的人會被鞭打、斬手斬腳、甚至殺死。(有歷史學者估計剛果在二世治下死了超過一千萬人，將他與希特拉等人並列。) 結果剛果的狀況成了國際大醜聞，二世的民望一落千丈，比利時政府在1908年強行將剛果從國王手中收歸國有。二世於1909年逝世，後繼人為侄子「阿爾貝一世」(Albert I)。

戰鬥到底

之前提過，英國和法國支持比利時獨立。其中一個考慮是比利時的位置為兵家必爭之地，希望它發揮一個緩衝區的角色。這個緩衝角色在第一次世界大戰中似乎不怎麼有效。德國一向法國宣戰，就發動著名的「施里芬計劃」(Schlieffen Plan)，繞道比利時進軍法國，比軍在質素差幾條街的德軍面前很快就被打敗，德國得以殺入法國。

雖然軍隊很快就被打敗，阿爾貝一世仍然堅持下去，戰鬥到底，盡可能組織殘兵反抗，成為國家抵抗外敵入侵的象徵。最終阿爾貝一世守得雲開，戰爭以德國的失敗告終，王室得以凱旋重回宮城。阿爾貝一世在戰後還推動國會通過一人一票的普選安排，跟其伯父利奧波德二世不同，非常受人民愛戴。

還有一樣要提的是，阿爾貝一世考慮到家族名「薩克森-科堡-哥達」(Saxe-Coburg-Gotha) 太有德國 feel，將家族名改為「比利時」(法文：de Belgique)。沒錯，比利時國王是姓比利時的。

間接被推翻的國王

同樣是面對戰爭，阿爾貝一世的兒子「利奧波德三世」(Leopold III) 的表現就差天共地。三世在1934年即位，6年後第二次世界大戰爆發，德軍再次採取取道比利時攻入法國的戰略 (不是說同一招別用兩次嗎...)，而比利時也再次被打敗。三世見大勢已去，宣佈投降。他投降前被民選政府警告，比利國君主並沒權力自行決定這樣做，但他還是做了。民選政府最終流亡英國，三世則留在布魯塞爾，被德軍控制，最後更被帶到德國。

布魯塞爾大法院外的紀念兩次大戰雕像
(可以見到寫著 1914 1918 1940 1945 的年份)

戰後比利時被解放時，三世成了個爭議人物，越來越多民眾認為他不適合繼續做國家元首，民選政府提醒三世不要立即返國，以免引起更多麻煩，並宣佈他「不適合管治國家」(impossible to reign)。1950年，比利時進行公投，58%人民希望三世回國，政府宣佈三世變回「適合管治」，邀請他回來。表面上看三世應該是沒事了，但實際上這代表有42%國民已經不再視他為國王。當他再次踏足國土，全國立即出現大罷工和暴動，政府亦隨即要求三世退位以平息民憤，顧全大局。眼見國家變成如此局面，三世宣佈讓位予兒子「博杜安」(Baudouin)。

想否決議案也沒辦法的國王

博杜安任內並沒怎麼直接干政，最大的事件是1990年的另類憲政危機。當年國會通過法案放寬墮胎，但作為虔誠天主教徒的博杜安拒絕簽署法案。國會於是宣佈他「不適合管治國家」，由政府代為簽署法案，並於完成簽署後又宣佈他再次「適合管治」。

從這幾位國王的經歷都可以看得出來，國王的最大工作，就是遵守憲法，乖乖做個聽從民意的簽名機器。如果不聽民意，後果可以很嚴重，從資產被國有化，到被宣佈不適合管治國家，甚至直接逼宮下台，都可以發生。

人人自危的年代

博杜安於1993年逝世，由弟弟「阿爾貝二世」(Albert II) 接位，阿爾貝二世任內的最大事件，是自2007年開始接連出現政黨無法組成執政聯盟的問題。從他的哥哥博杜安任內開始，法語和荷語系人民矛盾增加，比利時亦從只有一個中央政府的政體，逐步變為分做法蘭德斯和瓦隆兩大地區的聯邦體制，政治環境越來越複雜和惡劣。2007年6月的大選，支持分裂的政黨議席上升，令籌組中央政府變得更困難。

在憲法框架下，國王需委任一名「協調員」(informateur)，跟各政黨開會調解紛爭，商討組成執政聯盟，研究哪一位政黨領袖有最大機會可以得到足夠支持組織政府。可是協調員多數也是政客，本身有政黨背景，不一定中立，亦不一定真的想解決困局。在幾輪協調都失敗後，阿爾貝二世終要親自出馬，自己也跟政黨代表開會，並指示協調員應該怎麼做。在選舉後194天，荷語系政客「萊特姆」(Yves Leterme) 終於組成新政府。

安特衛普 (Antwerp) 大教堂鐘樓
跟中世紀名畫家魯賓斯 (Rubens) 像

但好景不常，受金融危機打擊，比利時大型銀行「富通」(Fortis) 陷入財困被國有化，萊特姆政府因處理不善，只上任了9個月就總辭！

萊特姆辭職後，由黨友「范龍佩」(Herman Van Rompu) 遞補擔任首相。但范龍佩政府也只維持了11個月就結束，原因更加匪夷所思。范龍佩政府當時並沒有陷入甚麼政府醜聞，他辭職純粹是因為自己找到份新工要跳槽：他當選為歐盟權力中心「歐洲理事會」(European Council) 的名義主席！

范龍佩走後，再次由萊特姆頂上，但6個月後政府又再次因為法語系跟荷語系政黨起爭執而要總辭。結果2010年6月的大選後，再次陷入了難以籌組新政府的困局，阿爾貝二世即使出盡混身解數仍無進展，大選後一年都未組得成新政府。這時候又傳來壞消息，在這段空白期署任首相的萊特姆，又學范龍佩那樣找了另一份新工做，就是去經合組織 (OECD) 做副秘書長。

連首相都好像人人自危般，騎牛找馬去見新工，這個國家真是有夠難搞！

還好，歐債危機不失時機地燒到比利時。2011年11月25日，標準普爾將比利時國債評級降低，息率立即急升，震動比利時政界，各黨立即召開緊急會議商討。次日的11月26日，協調員法語系政客「迪呂波」(Elio Di Rupo) 宣佈有足夠政黨支持一份組成新政府的協議。迪呂波在10日後的12月6日當選首相，比利時政治困局在541日後暫時解決，國債息率亦隨之回落。(題外話：迪呂波也是首位已經出櫃的男同性戀國家領導人。)

菲利普接任

講回現在，阿爾貝二世傳位給兒子菲利普，也有三重考慮。一是自己已經年老，是時候給較有活力的年輕人一個機會。(雖說菲利普也已經53歲。) 二是現屆政府狀況相對穩定，這時候傳位不用怕兒子立即就要面對個政治炸彈，可以多點時間熟習環境。三是鄰國荷蘭的女王「貝婭特麗克絲」(Beatrix) 在4月時，也是趁大選後完成組織新政府，就讓位了給兒子「威廉-亞歷山大」(Willem-Alexander)，阿爾貝二世可能是受了此事影響。

雖然如此，比利時分裂的根本源頭仍未解決，新國王菲利普未來的路仍然是荊棘滿途。

布魯塞爾爭議

另一個令南北難以分裂的因素，是雙方未能解決布魯塞爾的定位問題。事實上，上次籌組政府嘈了541日，最大的爭議就是布魯塞爾的選區劃界。

布魯塞爾是比利時首都，地理上位於法蘭德斯，但人口卻是講法語為主 (畢竟法語在國際上的通用性較高)，因此在南北分裂的爭議上，誰會拿到布魯塞爾一直是個主要爭拗點。布魯塞爾目前是一個特區，並不屬於法蘭德斯或瓦隆兩個地方政府，是比利時唯一同時用法語跟荷語的地方，也是唯一同時有兩個語系的政黨參選的特區。因此布魯塞爾這個特區的範圍有多大，囊括多少選民，會影響到選舉中兩個語系的相對勢力。

而要切割布魯塞爾的另一個難處，是它同時是歐盟的「首都」。嚴格來說歐盟有三個首都：歐盟委員會總部 (行政) 在布魯塞爾、歐洲議會總部 (立法) 在法國斯特拉斯堡、歐洲法院總部 (司法) 在盧森堡，但布魯塞爾仍是三者中最重要的一個，多數NGO和智庫都集中在布魯塞爾工作。如果要切割布魯塞爾，那歐盟總部以後是屬於哪一個國家？為歐盟總部和工作人員提供水電煤等支援的帳單怎麼計？都是可大可小的問題，也無人解答得到。不將布魯塞爾切割，甚至不將比利時切割，也是為了歐盟。

比利時和歐盟相比？

布魯塞爾 (Brussels) 的歐盟委員會總部 Berlaymont 大樓

事實上外國不少評論都將比利時的情況跟歐盟作比較，例如兩者同樣是組成的成員國貌合神離、地方漸漸對中央權力不滿、每次開會都為些安排上的問題嘈餐死、北部富有南部要錢......等等。的確，當年「歐洲理事會」設立主席一職，找上比利時首相「范龍佩」出任，其中一個理據就是說他在協調政治工作方面非常有經驗，相信在歐盟也能發揮所長云云，弦外之音就是說歐盟跟比利時一樣亂。(另一個理由是找比利時人出任可以平衡新、舊、大、小幾種不同成員國的意見。)

歐盟成立的宗旨，是希望融合西歐國家的政治、經濟和社會，令歐洲不再分裂和發生戰爭。(當然也有抗衡共產陣營的意思。) 但現在，只有保持和平一個目標達成了，各成員國仍有很強的自我意識。反歐盟的情緒在多個國家陸逐浮現，改革歐盟體制近年都是講多過做，到底接下來該怎麼做呢？比利時立國了百多年，從統一走向分裂和混亂，是不是預示了歐盟的前景呢？